全面真軍: 崩壞的權力分立：國會調查權的擴張界線

(作者：鬼島跳曼波、馬克李柏蘭)

據報載，時代力量黨團針對《立法院職權行使法》部分條文提出修正草案，除規定立院質詢機關時，被質詢者不得隱匿或虛偽陳述，否則可移送監察院或處罰鍰。此外，有關立法院調閱權力部分，現行法條中，立院可決議要求提供相關資料的對象為機關，時代力量也主張擴張至法人、人民團體或個人。而針對後者，民進黨認為恐有「國會濫權」之疑慮。

就此爭議，我們首先來瞭解一下什麼叫做「國會調查權」。

於西方三權分立之思想上，國會調查權為國會之行使憲法職權所必要之輔助性權力，而於孫文兄弟吾人獨創的五權分立體制下，係將此一調查權劃歸監察院行使，直至1993年才透過司法院大法官釋字第325號解釋承認立法院之「文件調閱權」。

「我他媽的看了什麼？」千萬不要調閱資料卻搞不懂喔。

又此一所謂的「國會調查權」並不是臺灣特有的東廠權力（不要聽蔡正元話虎爛），放諸四海各國，包含美德日法等國皆有此種制度，以美國來說，美國著名之水門事件，即係由國會直接傳喚總統尼克森至國會作證。甚至是911事件或是2008年金融海嘯事件都曾經啟動過國會調查權，甚至於金融海嘯事件中亦傳喚了高盛集團之首席執行官及財務官等高階人員前來面談。

「是不是台灣特有，待我出國考察一番」（設計對白）

直到2004年，因為喧騰一時的「真調會條例」所做成之司法院大法官釋字第585號解釋，擴充此一「國會文件調閱權」至部分「國會調查權」，該號解釋並明確指出立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力，蓋「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思辯，審慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機能。」實際上，「國會文件調閱權」與「國會調查權」僅是大圓與小圓之關係，文件調閱權是調查權之重要方法。

然而「國會調查權」之內容與範圍並非無邊無際，畢竟「國會調查權」只是國會行使立法權的輔助性權力，因此其行使就必須與立法權相關且不能侵犯其他憲法機關之權力，再者其並非憲法上優位性之權力，亦應遵守相關憲法原則，並有其行使之界限。

參照司法院大法官釋字第729號解釋之林錫堯大法官部分協同部分不同意見書可以得知，參照德國聯邦憲法法院之見解可以整理出五項限制，分別為：

經由特定調查任務畫出界線：由設置調查委員會時所賦予之特定調查任務，足以明白劃出「調查標的」（Untersuchungsgegenstand）之界限，用以保障少數黨、因行使調查權受干涉或強制之關係人（政府、第三人）等，並確定相關機關職務協助之範圍。
基於權力分立原則：調查委員會取得資訊之權力應受限制：如政府依國會之要求提供資訊，足以使本屬政府單獨決定權之事項，導致第三者共同參與之情形，則原則上政府無義務提供。例如：政府作成決定所準備之資訊，於作成決定前，通常無義務提供。基於國家利益之界限：如將應保密之資訊予以揭露，將危及國家利益。
於判斷是否因提供文件而危及國家利益時，應斟酌調查委員會處理此類文件之保密規定，以及國會與政府均應維護國家利益之因素。
調查委員會應尊重基本權：因此對蒐集證據權有所限制。
權力濫用構成界限。

另外於過往之大法官解釋中，我們亦可以稍作整理：

國會調查權為立法院行使立法權之固有且必要之輔助性權力。【釋字325號解釋】
國會調查權行使之對象主要為其他憲法機關，但亦可能及於與該立法權限行使相關之個人。【釋字585號解釋】
國會調查權之行使必須與立法權之行使有重大關連且不得侵害其他機關之權力，且應尊重個人之權利。【釋字585號解釋】
國會調查權之行使可以罰鍰作為強制手段，但應符合法律保留及比例原則之要求。【釋字585號解釋】

依此，我們來看看最近比較有爭議之問題

時代力量拋出之修法草案：

首先，關於「被質詢者不得隱匿或虛偽陳述，否則可移送監察院或處罰鍰」之修法方向爭議較小，蓋憲法第67條第2項本已規定「各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢」，又司法院第585號解釋亦言明「必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段」，因此就被質詢之個人課以真實陳述義務，並對違反者科以罰鍰，應無違憲法之意旨。

老師這麼帥氣的肌肉都不隱匿了，還有誰敢隱匿呢？

固然依照司法院大法官解釋之意旨國會調查權係得以罰鍰此種強制力之方式作為後盾，而使其具有拘束力。此觀諸於國外亦同，惟是否可以更有人權之看法去看待此事，亦即面對政府機關與人民之區別，就前者處以罰鍰或強制拘提等強制手段固然無疑，然面對人民在我國斷言得為強制力是否過於草率也得一併思考之。

至於就調查權擴張及於個人乙點，於比較法上固然亦可找到可供參考之對象，以德國為例，德國調查委員會法第二十九條規定，私人所持有或管領之重要物證，經調查委員會之要求，除該證物所含資訊具強烈個人特質（wegen streng persönlichen Charakters）而難以期待當事人提交者外，皆有交付之義務。依法應提出而不為者，調查委員會得科處證物管領人一萬歐元以下的罰鍰。此外，證人亦有依據調查委員會傳喚而到場之義務，若未具正當理由未到場者，可處一萬歐元以下之罰鍰及命強制拘提。

然而，同時應注意國會調查權行使之憲法上界線，亦即不得抵觸權力分立原則，亦不得侵害人民之基本權力，且除應符合法律保留之要求外，更應遵循正當法律程序。而調查權行使除必須如同上述與立法權有實質關連外，目的亦必須以公共利益為重，亦即不能純就個人私領域所為調查。例如公司受到公共財之資助，或不當之租稅減免或資助，必須有國家行為涉入其中時，方得對其進行調查。但是我國在行政調查個人上，個人資料保護法不僅被行政用來背書，只要具備公共利益就可以加以取得個人相關資訊，例如當時太陽花學運時，警察向學校或是醫院調閱個人資訊，此亦備受批評。

黃國昌委員以此種作法為自己背書，是不是換了位子就換了腦袋，國會調查權縱使不排斥私人，亦應審慎思考何種情形方得對私人進行資料調閱或是傳喚之，更必須考慮到當事人之基本權利，至少應於立法理由中作出例示說明以供參考。全面真軍無意苛責時代力量，也絕對不可能抓著國昌老師打，因為國昌老師在「民事訴訟法」、「法實證研究」上都是全面真軍的老師、大前輩。但我們很擔心國昌老師被奇怪的政治咖所蒙蔽，整個人都亂了套啊！因此，就讓全面真軍成為國昌老師的魏徵吧！去吧，國昌老蘇！