(作者：大安行道樹)
自2005年第7次修憲至今已邁入第9個年頭，9年前的6月10日，台灣的立法委員選舉制度正式揮別施行多年的複數選區單記不可讓渡制，在國、民兩大黨的通力合作下，成功於憲法增修條文中將選舉制度更改為單一選區兩票式並立制，並大幅刪減立法委員席次至113席，配合極高之修憲門檻，此次的制度改革或可用塵埃落定稱之。
未料，2008年1月12日，初登板的新制度便引起漫天波瀾，選舉結果一出，才發現單一選區並立制產生了極為嚴重的得票與席次不成比例，以及離島與本島席次得票數差距過於懸殊的現象。於該次選舉堪稱慘敗的民進黨旋即提起大法官釋憲，請求大法官就單一選區並立制進行解釋，無奈大法官於第1343次會議議決不受理案件第10案中駁回該次聲請。2012年，同樣的慘劇再度上演，在野的民進黨依然於該制度的運作下，於區域選區中以44.61%的總得票率，僅獲得36.98%的區域立委席次（27席）。同時，不分區席次5%得票率門檻亦大幅阻擾小黨進入國會之可能，就此制憲聯盟與綠黨即提起大法官釋憲，望能針對單一選區兩票式並立制與5%得票率門檻進行憲法解釋。
大法官最後終於受理該次釋憲案，並於修憲即將屆滿9週年的6月6日，作成釋字第721號解釋，正式宣告單一選區兩票式並立制合憲，乍看之下彷彿為此一爭議劃下句點。話雖如此，仍有細觀本次釋憲文之必要，透過爬梳大法官之論理脈絡，尋找出大法官是否確實提出令人信服之理據，為先前諸多之紛紛擾擾作出合理之裁示。
先從釋字第721號解釋之解釋文看起，短短兩句話如欲道盡為何單一選區兩票式並立制未與民主憲政秩序相違，此種工程未免過於驚世駭俗，終究需進入解釋理由書之脈絡中，方能體悟大法官所認定之合憲理由為何。釋憲理由書第一段開宗明義便強調修憲並非毫無界限，若因修憲而更動憲法奉為圭臬之最高原則，如民主共和國原則、國民主權原則、基本權核心內涵、權力分立與制衡原則等誡命時，縱使是具備憲法效力之修憲條文，大法官仍有宣告其違憲失效之可能。此論述模式無非是承接釋字第499號解釋以來一貫之見解，強調修憲仍應遵守既有之憲法界限，而非放任修憲者得恣意為之，以區辨修憲與制憲之差異。於確立修憲條文並非不得由大法官宣告違憲後，後續關鍵便在於大法官對前開之憲法根本原則如何詮釋，以及涵攝至本件所爭執之修憲條文中，又如何認定該條文並未與憲政秩序互相牴觸。
解釋理由書第二段是憲法增修條文第4條第1項與第2項之介紹，大法官於此即說明了現行立法委員選舉制度之規範內容為何，與實際上此制度將如何運行等。經過第二段之制度介紹後，旋即進入了本次解釋中最精華的個案涵攝部分，也就是大法官如何認定單一選區兩票式並立制與不分區席次5%得票率門檻並未違憲之論理過程。
大法官於第三段即以憲法第129條破題，在漫長的釋憲實務歷史上，本號解釋可謂首次對憲法第129條投以關愛的眼神，使憲法第129條終於有機會躍上了憲法解釋的舞台；過去縱使是與選舉有關之解釋，大法官也從未提及此條位於憲法本文末端之選舉原則要求，彷彿因體系位置過於偏僻，以致多遭時代所冷落。不過，正由於大法官終於注意到這條與選舉制度密切相關，但未曾援引之選舉基本原則條款，故大法官如何對於選舉原則之內涵為詮釋，自然備受關注。論及憲法第129條中之平等選舉原則時，大法官強調此為憲法第7條與第17條之平等權與選舉權之具體化規定，然而話鋒一轉，未見大法官對於平等選舉原則之內涵為任何的開展，便強調選舉制度將視各國之政治文化差異而定，開始如宣讀官方文書或複述政治學教科書式的教條內容般，朗誦並立制兼具選區代表性與政黨多元性之功能，最後以極為突兀之結論表示：「此一混合設計及其席次分配，乃國民意志之展現，並未牴觸民主共和國與國民主權原則」。
先從本號解釋有關平等選舉原則與並立制合憲性之論據來評析，就平等原則部分，大法官至多僅表示憲法第7條之平等原則與第17條之選舉權與平等選舉原則具普通特別關係，涉及與選舉有關之憲法爭議時，應優先適用平等選舉原則，進而強調選舉制度的選擇不能有礙民主共和國原則與國民主權原則之實現，其後便戛然而止，完全未見平等選舉原則之具體內涵為何，且於個案中將如何適用。固然於釋憲聲請書中指摘並立制將違反平等選舉原則，尚不至於指摘大法官此舉是天外飛來一筆，但大法官對於平等選舉原則之論據反而讓人留下沒頭沒腦且匪夷所思的錯愕感。如果本件與平等選舉原則無關，那大法官直接表明即可，又何必畫蛇添足般提出此一原則？如果本件確實與平等選舉原則有關，則平等選舉原則之內涵究竟為何，而本件又為何不會與平等選舉原則相牴觸？種種的疑問，伴隨著平等選舉原則初次於釋憲實務出現，且唐突地於舞台上消失，不禁讓人感慨，身為制定選舉制度所需遵循的重要基本原則，於本次釋憲案中實與龍套角色無異。
他山之石，可以攻錯，若我們以德國聯邦憲法法院之判決為借鏡，不難發現同樣也是論及平等選舉原則，德國聯邦憲法法院於歷來判決中一再強調平等選舉原則之內涵在於確保無論是選舉權或是被選舉權於形式上均能平等的實現，所有人在政治意志形成的過程中皆一視同仁具有相同的影響力。於平等選舉原則下，德國聯邦憲法法院還強調尚有二項子原則，也就是「計算價值平等原則」與「結果價值平等原則」。計算價值平等原則是指每位選民所擁有的投票數都相等，且每張選票所擁有的加權比重也相同，不會因為身分地位的差異而使某些人的選票具有較大的政治影響力；此原則也就是我們時常聽到的「一人一票、票票等值」。結果價值平等原則是指每位選民的選票除了具有相同的政治影響可能性之外，於國會席次分配上更具有相同的影響力，選民的政治意向應有效的反應在國會的席次分布上；此原則簡單來說，也就是若A政黨具有40%的民意支持，理論上A政黨於國會中也有具有40%左右的席次以發揮相應的政治影響力。德國聯邦憲法法院提出此項見解後，也引起了學術界廣泛的討論，無論是對德國聯邦憲法法院理論鋪成的批判或是對於其見解的補充，均可看出平等選舉原則於德國運作下所呈現的蓬勃生命力，其內涵也益發充實。
本文並非要鼓吹「外國的月亮比較圓」，也無欲認為台灣的大法官解釋就必定應將德國見解奉為圭臬，甚至全盤援引。本文要強調的關鍵是，平平都是一個重要的選舉原則，在德國的釋憲實務中，透過反覆的援引與擴充，其內涵是可令人理解且豐富的。「反觀」本次的釋字第721號解釋，大法官對於何謂「平等選舉原則」的論述，幾乎可說是付之闕如，如此的解釋模式又如何能令人理解此原則究竟所指為何？而大法官在此原則曖昧不明的情況下，又是如何能援用此原則逕行宣告並立制合憲？重點絕非台灣是否應仿效德國，引入德國的實務或學說見解，更關鍵之處反而在於，為何台灣的大法官無法於解釋理由書中建立一套屬於台灣的、內容詳實的選舉原則論述，甚至使此一重要的憲法原則宛若曇花一現般於解釋理由書中一閃即逝。
接著就來分析本號解釋認為並立制合憲的理由。大法官首先強調選舉制度五花八門，各國都未必相同，其原因無非在於為適應各國之「政治文化」，使得立法者擁有一定的判斷空間。其次，大法官便認為並立制可以兼具「選區代表性與政黨多元性」，透過二種制度的結合遂立即得出此可充分展現國民意志，未與民主共和國與國民主權原則相牴觸，而宣告並立制合憲。大法官的論述過程至此實可用荒腔走板來形容，首先參看大法官對於並立制此一選舉制度的理解，幾乎可以說是單純在複誦政治學教科書上對於選舉制度之評價，甚至還是只看優點不看缺點的引述方式，也無視於台灣實際運行的制度是否仍能有效達成如同大法官所說的制度目的。以台灣不分區立法委員僅有34名的情況下，將如何實現所謂的政黨多元性，以及強化政黨政治運作？其次，單一選區所引發的席次分配不成比例之問題，又如何透過毫無補強效果的並立制來獲得緩衝？大法官亦未曾說明，在單一選區勝者全拿的特性下，落選者所背負之諸多民意完全無法於國會中取得任何的政治影響力一事，於憲法上又將如何評價。這種種的問題大法官只以簡單的一句「乃國民意志之展現，並未牴觸民主共和國與國民主權原則」便輕率帶過，在這短短地一句話中充斥著諸多的抽象法律概念，這些法律概念的具體內涵為何，又如何判定並立制必然合乎這些法律概念的要求，對任何一個閱讀本號解釋的人可以說是全然的無法理解，完全不能理解大法官是基於何種的思考脈絡下，可以如此輕易的做出合憲的結論。縱使如大法官所說，選舉制度的選擇與一國的政治文化密切相關，然而為何於台灣的政治文化下，就必然可認定台灣的政治文化需要一個抹殺一切非勝選者所代表的民意，且無法有效對民意彰顯不成比例的並立制。這種種的問題皆是大法官於解釋理由書中所沉默且不為表達的，大法官彷彿一心只想得出並立制合憲的結論，對於合憲路徑上所可能面對的各種質疑均視若無睹，只以簡單的幾句話便想替攸關台灣民主政治命脈的立法委員選舉制度定出結論。
（因原文篇幅較長，先刊登有關並立制分析的部分，至於5%政黨門檻則留待下次刊登）
－－－－－－－－－－－－
作者簡介：大安行道樹
平日喜觀察往來行人，以社會觀察家自詡。
本欲施展一番抱負，無奈品種錯誤，身家不如隔壁田的西瓜。
在看到隔壁區親戚強迫搬遷的下場後，只好在天橋下說書，盼能求個溫飽。
分享
沒有留言:
張貼留言